2026-07-10
导读：
2026年5月1日起施行的《山西省城市更新条例》（以下简称《条例》），是城市更新领域又一省级地方性法规。刘莉教授从合理构建专项规划体系、建立空间质量管控保障机制、重构历史文化保护决策逻辑、打通更新实践堵点四个方面对《条例》进行解读，清晰拆解了《条例》“技术+法律”协同治理的核心逻辑，为城市高质量更新注入法治力量。特别感谢刘莉教授全程参与《条例》起草，用专业智慧为这份法规的出台提供了有力支持。
刘莉，博士，西安建筑科技大学三级教授，博士生导师。城乡法治研究院院长，陕西工程建设法学研究会会长，西安城市更新与城乡治理法学研究会长。曾获陕西省十大中青年法学家。主要从事城乡法治建设法律保护工作，多次参与国家及地方名城保护立法与评估工作。
正文：
2026年5月1日起施行的《山西省城市更新条例》（以下简称《条例》），是城市更新领域又一省级地方性法规。《条例》的核心价值在于系统构建了技术标准与法律规则的协同治理机制——技术标准为法律规则提供精准的事实基础与操作指引，法律规则为技术标准赋予权威的规范框架与强制力保障。《条例》用技术理性为依托，从法律规范上充分表达出合理构建专项规划体系、建立空间质量管控保障机制、重构历史文化保护决策逻辑、打通更新实践堵点四个维度，实现技术和法律的深度融合。
1、以法律权威赋予技术依据刚性约束：构建城市更新专项规划体系
城市更新长期面临缺乏具有法律效力技术依据的痼疾，项目推进往往依赖行政意志而非规划统领。《条例》以立法手段赋予城市更新专项规划法定权威，从制度上终结了无图作战的问题。
《条例》第十条要求住房和城乡建设主管部门每年开展城市体检评估，将评估报告作为编制专项规划的法定前提，实现了从经验规划向循证规划的转型，技术体检成为行政决策的强制约束。第十一条进一步明确，经批准的城市更新专项规划是项目实施依据，申请各级财政资金和政策性贷款均须符合规划要求，赋予技术方案法律强制力的背书。第十二条要求片区策划明确边界范围、发展定位、更新方式、规划调整等十项内容，零星地块须纳入相邻片区统筹策划，有效解决了存量更新中地块碎片化导致的规划失灵问题。第二十四条建立城市更新项目库制度，形成“体检—规划—策划—项目库—实施”的完整闭环，技术方案与法律程序在此实现无缝衔接。
2、以法律规则固化技术标准：建立空间质量管控保障机制
如何守住城市空间质量底线，历来是实践中的难点。《条例》首次以地方性法规的形式将城市设计管控制度化、全程化，构建起多尺度的空间质量保障机制。
《条例》第十六条明确规定，县级以上人民政府须建立与城市更新相适应的城市设计管理制度，覆盖房屋、小区、社区、城区等不同尺度，并将其融入规划编制到项目实施的全过程。城市设计从可选项升格为各阶段均须遵守的基准要求，从法律角度实现了与法定规划并列的空间治理地位。第十七条建立建筑外立面长效管理机制，要求物业权利人每五年至少进行一次整修粉饰，须保持原建筑的色调、造型和设计风格，如需改变须依法履行审批程序。该制度将色调、造型等技术标准与审批程序深度融合，把风貌管控延伸至建筑全生命周期。第十八条要求加强对城市内部和周边山体、水体、植被绿化等自然生态景观的规划管控，保护城市山水林田湖草的整体自然格局。这与即将施行的《生态环境法典》第四十七条相互衔接，为规划管理提供了保护城市宏观格局的坚实法律依据。
3、以技术评估前置保障法律决策理性：重构历史文化保护决策逻辑
历史文化保护与城市更新之间的张力，是规划实践中的突出矛盾，先拆后保、边拆边研究等问题屡见不鲜。《条例》以制度创新从根本上重构了这一决策逻辑，将技术理性置于行政冲动之前。
《条例》第十四条确立了先调查后建设、先考古后出让的保护前置制度，要求在城市更新专项规划和片区策划编制前，先行开展文化遗产资源调查和影响评价。这一规定在全国范围内具有首创意义，将技术评估作为法律决策的必经程序，从根本上改变了传统建设优先、保护让步的逻辑。第十五条建立了名录内外全覆盖的保护制度，列入保护名录的历史文化街区、不可移动文物、历史建筑、工业遗产等依法按保护规划实施；对未列入名录的老城区、老街区及历史环境要素，也须在规划文件中明确保护措施。这一设计有效填补了因名录遗漏而可能导致的历史文化资源灭失风险。第二十六条进一步明确了活化利用路径，在保持传统格局、外观风貌、典型构件的前提下，可通过加建、改建和添加设施适应现代需要。这为规划管理提供了在保护底线内灵活操作的合规出口，将技术标准与改扩建审批程序有机统一，让历史遗存保得住、用得好。
4、以弹性机制实现技术标准与法律规范的柔性协同：打通存量更新实施堵点
存量更新中，现行规划标准与既有建成环境之间的结构性矛盾，是规划实施最普遍的卡点。《条例》针对性地创设了一系列弹性政策工具，在坚守公共安全底线的前提下，为存量改造提供可操作的制度出口。
《条例》第二十七条规定，城市更新项目无法达到建筑间距、建筑密度、绿地率、机动车停车位等现行标准的，可在保障公共安全的前提下，按改造后不低于现状的标准执行；既有建筑改造确实无法执行现行消防技术标准的，可按原建造时标准处理或采用性能化设计方法。这赋予了规划管理者在法律框架内进行专业裁量的空间，是对存量更新现实条件的务实回应。第三十四条规定，增设楼梯、电梯、无障碍设施、外墙保温、充电桩等附属设施的新增建筑量，可不计入规划容积率；基础设施和公共服务设施改造新增建筑规模，可不受容积率指标约束；对增加非营利性公共设施的项目，还可给予容积率奖励。这一机制通过技术手段延展了容积率规定的适用弹性，以正向激励引导更新项目主动补齐公共服务短板。第三十五条建立了建筑用途转换和土地用途兼容使用的正负面清单与比例管控机制，存量建筑在符合规划要求的前提下可依法转换用途，土地使用年限可按不同用途分别设立，出让底价按不同用途分项评估确定。这为老旧厂房、闲置商业等存量空间功能转换提供了明确的制度路径，将用途分类、比例管控的技术标准与审批、年限设定等法律程序实现系统集成。
结语：
城市更新法治化的本质，在于构建一个技术标准科学合理、法律授权清晰明确、转化路径顺畅规范、权益表达公平公正的协同治理体系。《山西省城市更新条例》通过专项规划法定化、空间质量制度化、历史保护前置化、存量更新弹性化四个维度的制度设计，实现了技术合理与法律规范的深度融合：技术内容为法律实施提供精准尺度，使法律规则能够作用于复杂的城市更新实践；法律框架为技术应用赋予强制力与正当性，使技术标准从推荐性指南升华为强制性规则。两者相互依存、相互塑造，共同构成城市更新治理的技术与法律共同体，为山西省城市高质量发展提供了坚实的法治保障。