雷泽鑫博士解读《山西省城市更新条例》

2026年4月14日，山西省第十四届人民代表大会常务委员会第二十七次会议表决通过《山西省城市更新条例》（以下简称《条例》），并于2026年5月1日起施行。《条例》共六章四十二条，从总则、城市更新规划、城市更新实施、保障措施、监督管理等方面，系统构建了山西城市更新工作的制度框架。

对于山西而言，城市更新不能仅被理解为老旧小区改造、街区美化、管网更新和公共服务设施补短板。山西是典型的资源型省份，许多城市的空间结构深受煤炭开采、工矿产业布局和传统工业体系影响，形成了“矿随城走、城矿共生”的城市发展特征。老旧厂区、低效产业用地、采煤沉陷区、工矿社区、受损山体、基础设施老化和公共服务不足等问题，在不少城市中相互交织，构成了资源型城市转型中的深层空间矛盾。

因此，《条例》的意义，不只是为城市更新提供法规依据，更在于为山西资源型城市从“矿业驱动”转向“功能复合、生态修复、民生改善、产业再生”提供了一套制度化的空间工具箱。它所推动的，不只是城市表层环境的修补，而是资源型城市空间结构、功能关系和发展动能的系统再造。《条例》的重要价值，不仅在于明确了城市更新“做什么”，更在于提供了山西资源型城市转型所需的政策工具（表1）。与传统增量开发思维相比，《条例》更加重视存量空间盘活、用途转换、权益协调、资金多元和长期运营，为老旧厂区、低效用地、工矿社区、采煤沉陷区和历史文化资源再利用提供了制度支撑。

城市更新通常容易被理解为“旧了就改、破了就修、缺了就补”。这种理解对于一般城市建设管理有一定意义，但对于山西这样的资源型地区而言，还远远不够。

山西许多城市的“旧”，不是单纯的建筑老旧、街区破败或者设施不足，而是长期资源开发和工矿产业布局所形成的结构性空间问题。许多工矿社区与中心城区联系不足，采煤沉陷区处于城市发展边缘，老旧厂房占据较好区位却产出低效，基础设施存在功能性折旧，部分城市生态空间还承担着历史欠账带来的修复压力。

《条例》第二条将老旧厂区、城中村、城市基础设施建设改造、城市生态系统修复和历史文化保护传承等纳入城市更新范畴，说明山西城市更新的对象已经超越了单一居住空间和表层环境整治，而是指向城市空间形态和功能结构的持续优化调整。从这个意义上看，山西城市更新不是简单“修补城市”，而是要重新组织资源型城市的空间关系。通过对老旧工矿空间、低效产业用地、沉陷区、老旧社区和基础设施系统的综合更新，推动原本低效、割裂甚至具有风险的存量空间，转化为承载公共服务、生态修复、产业转型和城市活力的新空间。

值得注意的是，《条例》还将城市更新中的日常维护责任纳入制度视野。第十七条提出，县级以上人民政府应当建立建筑外立面长效管理维护机制，采取有效措施推动物业权利人每五年至少进行一次整修粉饰或者重新装饰装修。 这一规定表面上看是风貌管理要求，深层上则体现了城市治理责任的转变：城市空间品质不能完全依赖政府阶段性整治，而应建立“谁所有、谁维护，谁使用、谁负责”的长效机制。对于大量工矿社区、老旧厂区和单位型居住区而言，这意味着城市更新不仅要解决一次性改造问题，更要建立持续维护和共同治理的责任体系。

这正是《条例》对于山西资源型地区最重要的价值：它让城市更新从具体项目行动，上升为资源型城市重构空间秩序、释放存量价值、培育新发展动能的重要制度安排。

资源型城市最大的空间痛点之一，是长期资源开发带来的生态欠账和安全风险。对于山西而言，采煤沉陷区、受损山体、老旧矿区边缘空间、沟道排水系统和地下管网安全，共同构成了城市更新必须面对的底线问题。

《条例》第十九条明确提出，要加强韧性安全城市建设，推进城市燃气、供水、排水、污水、供热、供电、网络通信等管线管网改造，完善城市防洪、防涝、防火、防震等防灾安全设施，加快受损山体、采煤沉陷区的修复和治理，推进海绵城市建设，提升城市安全水平和防范重大风险能力。这一条款具有鲜明的山西烙印。它说明城市更新不仅是建筑立面、街道景观和公共空间的更新，更是城市安全底盘和生态底盘的重建。

对于采煤沉陷区和受损山体而言，更新的首要任务不是开发，而是安全评估、生态修复和风险治理。只有在地质安全、生态稳定和基础设施保障得到确认的前提下，才能进一步考虑公共空间、慢行系统、生态公园、文体设施和产业功能的导入。从“伤疤”到“绿肺”，从“风险空间”到“韧性空间”，这应当成为山西资源型城市更新的重要方向。沉陷区治理和生态修复不应只是单项工程，而应与城市蓝绿网络、海绵城市建设、防洪排涝系统、公共开放空间和周边片区功能提升协同推进。

《条例》第十八条还提出，要加强对城市内部和周边山体、水体、植被绿化等自然生态景观风貌的规划管控，保护城市山水林田湖草的整体自然格局。 这意味着，资源型城市转型不能只看建设空间，更要把山体、水体、矿区修复地、滨水廊道和绿地系统作为城市未来竞争力的重要组成部分。

生态修复的价值，也不止于环境改善。经过系统治理后的生态空间，可以提升城市安全韧性，改善人居环境，增强片区吸引力，并带动周边土地、产业和公共服务功能的整体提升。对于资源型城市而言，这是一种从生态欠账到发展资产的空间价值转化。

山西城市中大量老旧厂区、闲置厂房、工业遗存和低效产业用地，是城市更新的重要对象，也是资源型城市转型的重要空间资源。

过去，一些老旧厂区常被视为低效用地，更新方式容易简单走向腾退、拆除和再开发。但从城市更新角度看，老旧厂区并不只是“旧动能的遗留空间”，也可能成为培育新功能、新产业、新公共生活的重要载体。许多老旧厂房具有大跨度空间、坚固结构、工业景观、历史记忆和较好的区位条件。经过安全检测、污染治理和适应性改造后，可以转换为文化展示、体育活动、创新办公、社区商业、公共服务、工业研学、文旅休闲等复合功能空间。废弃选煤厂可以转化为工业文化展示和公共活动场所，老旧办公楼可以改造为人才公寓或社区服务设施，闲置仓储空间可以承载体育健身、创意办公或应急保障功能。《条例》第十九条提出，要盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，推动老旧厂区更新改造，加强工业遗产保护利用，植入新业态新功能。这一规定为山西老旧工矿空间的再利用提供了明确依据。

更重要的是，《条例》第三十五条提出，存量建筑在符合规划和管控要求的前提下，经依法批准后可以转换用途，并鼓励各类存量建筑转换为城市基础设施、公共服务设施、公共安全设施。 这为老旧厂区和存量建筑功能转换提供了制度空间。《条例》第三十四条还提出，为满足安全、环保、无障碍等标准增设必要附属设施时，其新增建筑量可以不计入规划容积率；对增加非营利性城市基础设施、公共服务设施的城市更新项目，在符合国土空间详细规划的前提下，可以给予容积率奖励，并在整体区域内统筹使用。

这些规定的意义在于，通过用途转换、容积率支持和附属设施政策，降低存量空间再利用的制度门槛，提高社会资本和实施主体参与老旧厂区更新的积极性。当然，老旧厂区更新不能简单走向“网红化”或“景观化”。真正有价值的更新，不是把工矿空间包装成短期消费场景，而是通过功能再生，使其重新服务城市生活、产业转型和公共需求。山西城市更新要做的，是让“旧动能的空间”转化为“新功能的载体”。

四、民生再造：工矿社区从空间孤岛走向完整社区

资源型城市不仅有老旧厂区，也有大量与厂矿企业相伴而生的工矿社区、企业家属院和单位型居住区。这些社区往往具有较强的历史记忆和邻里关系，但也普遍面临设施老化、公共服务不足、适老化水平不高、物业管理薄弱、与城市公共服务体系衔接不够等问题。因此，工矿社区更新不能只停留在建筑修缮和环境整治层面，更要通过完整社区建设补齐民生功能，把过去相对封闭、单一、单位化的生活空间，转化为开放、便利、共享的现代社区。

《条例》第十九条明确提出，要完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地，合理配置社区食堂、老年人日间照料中心等设施，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平，建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区。这一规定对于山西工矿社区具有很强的现实意义。许多工矿社区建成时间较早，居民老龄化程度较高，公共空间不足，养老、托育、便民商业、医疗卫生、停车充电等服务短板比较突出。通过城市更新补齐这些短板，可以让工矿社区从城市边缘的“生活孤岛”，逐步融入现代城市服务体系。

与此同时，工矿社区更新还应重视文化延续。资源型城市有独特的工业记忆、劳动记忆和集体生活记忆。工矿社区中的老厂门、俱乐部、食堂、礼堂、铁路支线、老地名、标志性构筑物和生活场景，都是城市记忆的重要组成部分。《条例》第十五条规定，对列入历史文化街区、不可移动文物、历史建筑、工业遗产、古树名木等保护名录的历史文化资源应依法保护；对未列入保护名录的老城区、老街区、建构筑物、历史环境要素等，也应在城市更新专项规划、片区策划中明确保护措施。对资源型城市而言，城市记忆并不只存在于文物建筑和历史街区中，也存在于矿名、厂名、井口、铁路专用线、工人俱乐部、职工食堂、澡堂、家属院和老地名之中。这些看似普通的空间符号，往往是几代矿工家庭共同生活和城市认同的来源。《条例》第十九条明确提出，在城市更新中不得随意更改老地名。 这一细节对于山西尤为重要。老地名不是简单的地理标识，而是资源型城市“空间人格”的基因。保留老地名、工业遗存和工矿社区的历史环境要素，并不是为了停留在过去，而是为了让城市在转型过程中保有可识别的来路、记忆和情感连接。

这也提示我们，山西工矿社区更新不能简单“抹去过去”，而应通过保护工业遗产、老地名和历史环境要素，延续地方记忆和社区认同。对于资源型城市而言，保留工业乡愁不是怀旧，而是在转型过程中建立新的城市认同，让居民理解城市从何而来，也愿意参与城市向何处去。

资源型城市更新的难点，不仅在“改什么”，更在“钱从哪里来、地怎么使用、权属怎么协调、收益如何平衡”。老旧小区、工矿社区、地下管网、生态修复、沉陷区治理等项目，公共属性强、投资周期长、直接收益有限；老旧厂区、低效产业用地和工业遗产活化项目，虽然具有一定经营潜力，但前期安全检测、污染治理、建筑改造和招商运营成本较高。没有稳定的资金机制、土地政策和权益协调机制，城市更新很难持续推进。

《条例》第三十条提出，要健全多元化投融资方式，统筹利用中央、地方各类预算资金和超长期特别国债、地方政府专项债券等财政金融资源，支持城市更新；鼓励金融机构开展多样化金融产品和服务创新；鼓励社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金、资产证券化产品、公司信用类债券等。这为山西资源型城市更新提供了重要融资工具。不同类型项目可以形成差异化资金组合：公益性项目更多依靠财政资金、专项债和政策性金融支持；准公益性项目可以探索政府支持、平台公司投入和运营收益回补；具备经营潜力的老旧厂区、停车设施、商业服务和文旅空间，可以引入社会资本、资产证券化和长期运营机制。

土地政策方面，《条例》第三十三条提出，探索通过土地租赁、带方案出让、盘活存量低效用地等方式，为城市更新项目提供土地。 这意味着城市更新不再只能依靠一次性土地出让，而可以通过更加灵活的土地供应方式，实现政府、企业、原权利人和运营主体之间的风险共担与收益共享。实施主体方面，《条例》第二十条规定，涉及单一物业权利人的，由物业权利人自行确定实施主体；涉及两个以上物业权利人的，通过协商或者表决方式确定实施主体；涉及公共利益确需实施的项目，可由政府充分征询意见后依法确定实施主体并公示。这对于工矿社区、老旧厂区和低效用地更新非常重要。因为这些空间往往权属复杂，涉及原企业、居民、政府平台、市场主体等多方利益。只有通过清晰的实施主体和权益协调机制，才能把空间更新真正推向落地。

更进一步看，金融、土地和权属机制并不是单纯的保障条件，而是资源型城市空间转型能否成立的关键制度基础。没有资金支持，公共设施和生态修复难以持续；没有土地政策弹性，存量空间难以适应新功能；没有权属协调，老旧厂区、工矿社区和城中村更新就难以真正启动。《条例》的价值，正在于为这些复杂问题提供了可操作的制度入口。

如果说过去资源型城市的“空间人格”更多由矿山、厂区、运输廊道、工矿社区和生产组织塑造，那么未来山西城市的空间人格，应当逐步转向宜居、韧性、复合、绿色和有记忆的城市形态。所谓重塑资源型城市的“空间人格”，并不是抹去工矿历史，也不是简单复制其他城市的更新模式，而是在尊重资源型城市发展脉络的基础上，通过城市更新完成三个层面的转化。

第一，从单一生产空间转向复合城市空间。老旧厂区、低效产业用地和工矿社区，应通过功能转换、公共服务嵌入和产业导入，成为文化、生活、服务、创新和生态功能复合的城市空间。

第二，从生态欠账空间转向安全韧性空间。采煤沉陷区、受损山体、滨水沟道和基础设施薄弱区域，应通过生态修复、风险治理和蓝绿网络建设，成为提升城市安全、改善环境品质和支撑公共生活的重要空间。

第三，从历史负担空间转向城市记忆空间。工业遗产、老地名、工矿社区、传统生活场景和历史环境要素，应通过保护前置和以用促保，转化为城市认同、文化展示和地方特色的重要资源。

《条例》提供的正是完成这些转化的制度工具。城市体检评估帮助识别问题，专项规划明确方向，片区策划统筹资源，实施单元组织项目，项目实施方案落实资金和运营，土地、金融和容积率政策提高可行性，公众参与和监督管理保障更新质量。因此，《条例》的实施，意味着山西已经意识到：未来城市竞争不再只是资源开采效率的竞争，而是空间治理效能的竞争。谁能更好地修复低效空间、重组功能关系、提升生态韧性、延续城市记忆，谁就能在资源型城市转型中获得新的发展主动权。

资源型城市更新的复杂性，决定了它不能仅靠经验判断和单一部门推动。老旧厂区更新涉及建筑结构安全、污染治理、工业遗产保护和产业导入；采煤沉陷区治理涉及地质安全、生态修复、土地再利用和公共安全；工矿社区更新涉及公共服务补短板、居民协商、物业治理和社区认同重建；片区综合更新还涉及资金平衡、土地政策、运营模式和权益分配。

因此，山西城市更新需要更强的专业支撑体系。《条例》第三十六条提出，省、设区的市人民政府住房和城乡建设主管部门应当建立城市更新专家委员会，开展评审、论证、咨询等工作，并鼓励设区的市、县级人民政府有关部门建立责任规划师、责任建筑师等专业技术人员参与制度。这一规定意味着，山西城市更新将逐步告别单纯依靠行政推动和工程经验的传统模式，转向以专业判断支撑公共决策、以责任规划师衔接政府治理与公众参与、以跨学科团队保障项目实施质量的新阶段。

对于资源型城市而言，这一点尤其关键。因为重塑“空间人格”不仅需要规划设计，也需要地质安全、生态修复、产业策划、历史文化、工程技术、社会治理和金融运营等多专业共同参与。只有让专业力量真正进入城市体检、片区策划、项目实施方案、公众沟通和后期评估全过程，城市更新才能从单一行政推动转向专业领航，从单次建设转向长期治理。

《山西省城市更新条例》的施行，标志着山西城市更新进入依法规范、系统推进的新阶段。对于资源型地区而言，它不仅是一部城市建设管理法规，更是一份推动空间治理现代化的制度路线图。山西城市更新的真正意义，不只是让城市面貌变新，而是让长期资源开发形成的工矿空间、沉陷空间、低效空间和老旧社区，通过修复、转换、重组和运营，重新融入现代城市功能体系。从工矿空间修复到城市功能再造，从生态欠账治理到韧性底盘重建，从工矿社区改造到完整社区建设，从旧动能空间盘活到新功能载体培育，《条例》为山西资源型城市转型提供了系统工具。未来，山西城市更新应坚持以人民为中心，以资源型城市转型为背景，以生态安全和韧性提升为底线，以片区策划和实施单元为抓手，以存量空间功能再生为重点，以长期运营、公众参与和专业领航为保障，推动城市从“矿业依赖型空间”走向“宜居、韧性、复合、有记忆的现代化城市空间”。

《条例》的施行，也意味着山西已经意识到：未来资源型城市的竞争，不再只是资源开采效率的竞争，而是空间治理效能的竞争。谁能更好地修复低效空间、重组功能关系、提升生态韧性、延续城市记忆，谁就能在资源型城市转型中获得新的发展主动权。

真正的城市更新，不只是让城市换一副面貌，而是让城市重新获得生长能力。对山西而言，这正是重塑资源型城市“空间人格”的深层意义。