马晓婷博士解读《山西省城市更新条例》

山西城市更新立法回应了城市发展阶段转换的现实要求。随着城镇化由快速扩张转入存量提质阶段，城市建设的重点逐渐转向既有空间优化、功能补短、设施更新、品质提升和安全韧性增强。《山西省城市更新条例》（以下简称《条例》）第一条明确提出，其立法目的在于规范和推进城市更新活动，推动城市高质量发展，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市；第二条则将城市更新界定为在城镇开发边界内对城市空间形态和城市功能持续完善、优化调整的活动，并将既有建筑改造利用、老旧小区整治、完整社区建设、老旧街区、老旧厂区、城中村更新、基础设施建设改造、生态修复和历史文化保护传承等纳入范围。这一界定表明，山西城市更新已经被置于城市高质量发展和国土空间治理的整体框架之中。

山西城市更新立法具有鲜明的资源型地区转型背景。长期以来，山西城市空间深受能源资源开发、工矿产业布局和传统工业体系影响，形成了大量老旧工矿片区、低效产业用地、采煤沉陷区、老旧生活区和设施老化区域。这些空间承载着产业转型、生态修复、安全治理和民生改善的复合任务，单纯依靠局部整治难以形成持续效果。因此，城市更新在山西具有更强的结构调整意义，其目标不仅是改善建筑外观和街区环境，更是通过存量空间再组织推动资源型城市功能再造、产业空间重构和公共服务均衡。

山西城市更新立法也回应了历史文化保护传承的迫切需要。山西历史文化资源密度高、类型丰富，古城、古街、古建筑、工业遗产、传统地名、历史环境要素和地方生活场景广泛嵌入城市空间。城市更新若缺乏前置调查、价值识别和风貌管控，容易造成城市肌理削弱、地方记忆淡化和历史景观同质化。《条例》将“保护第一、应保尽保、以用促保”写入基本原则，并通过文化遗产资源调查、文化遗产影响评价和风貌管控制度，把历史文化保护嵌入城市更新全过程。这使山西城市更新具有区别于一般空间整治的文化治理属性。

山西城市更新立法还体现了安全韧性和民生导向的现实关切。老旧小区改造、既有住宅加装电梯、老旧管网更新、完整社区建设、公共服务设施补齐、无障碍环境完善、城市防洪防涝和采煤沉陷区治理，都是群众日常生活和城市安全运行中的关键问题。条例第十九条系统列举了危险住房改造、老旧小区整治、完整社区建设、老旧厂区更新、城中村改造、韧性安全城市建设、绿色低碳转型和历史文化保护等实施要求。由此可见，山西城市更新的本质是以空间治理支撑民生改善、产业转型、文化延续和安全发展。

《条例》的核心要义在于建立城市更新的全过程治理体系。条例围绕城市体检评估、城市更新专项规划、片区策划、实施单元、项目实施方案、项目库管理、政策保障和监督管理，形成了从问题识别到项目实施、从建设管理到后期运营的制度闭环。这一制度安排使城市更新的生成逻辑更加清晰，即先通过体检评估识别城市问题，再通过专项规划确定更新方向，继而通过片区策划和实施单元统筹项目，最终依靠实施方案、项目库和保障政策推动落地。

城市体检评估制度确立了问题导向的更新基础。条例第十条要求设区的市、县（市）人民政府建立健全城市体检评估制度，每年组织开展城市体检评估，查找城市建设、发展和治理等方面的问题，并将城市体检评估报告作为编制城市更新专项规划的重要依据。这一规定的价值在于将城市更新的起点放在城市问题识别和治理绩效监测之上。对于山西而言，城市体检应重点纳入老旧工矿区低效利用、采煤沉陷区风险、历史文化资源保护、地下管网安全、老旧社区公共服务、适老化设施和城市韧性等具有地方特征的指标，使城市更新真正建立在精准诊断基础上。

专项规划和片区策划制度强化了城市更新的空间统筹。条例第十一条要求编制城市更新专项规划，并明确规划目标、重点任务、城市设计、片区指引、项目库和保障措施；第十二条进一步要求编制城市更新片区策划，明确边界范围、片区体检、发展定位、功能业态、更新方式、设计引导、土地供应、规划调整和实施步骤等内容。这意味着城市更新需要从单点项目推进转入片区整体谋划。老旧小区、历史街区、低效厂区、公共服务设施、道路管网和生态空间可以在同一片区框架内统筹配置，从而提高公共资源使用效率和更新综合效益。

项目实施方案和项目库制度提升了城市更新的落地能力。条例第二十二条要求项目实施方案明确基础条件、更新方式、设计方案、建设计划、成本测算、资金筹措、运营模式和权益分配；第二十四条要求建立城市更新项目库，并实行常态申报和动态调整，申报国家和省级资金支持的项目应纳入项目库管理。这些规定把城市更新项目从建设内容管理推进到实施条件管理和运营能力管理。项目是否成熟，关键取决于其规划依据、资金安排、主体责任、权益协调和长期运营模式是否清晰。

三、制度创新：问题诊断、片区统筹与保护前置的协同机制

城市体检评估是《条例》最基础的制度创新之一。城市更新长期面临项目来源分散、更新重点不稳和公共投入缺乏排序的问题，城市体检制度能够将这些问题转化为可识别、可评价、可比较的治理对象。山西应在省级层面建立“通用指标+地方特色指标+片区专项指标”的城市体检框架，将资源型城市转型、老旧工矿片区更新、采煤沉陷区治理、历史文化保护、基础设施安全和公共服务均衡纳入重点评价范围。只有体检指标能够反映真实城市问题，专项规划和项目库才具备扎实依据。

片区策划和实施单元制度是破解更新碎片化的重要工具。条例第十二条明确要求将难以独立开发的零星地块纳入相邻片区统筹策划，第二十一条规定可以将区域综合性城市更新项目或多个城市更新项目划定为一个城市更新实施单元，统一规划、统筹实施。这一制度对于山西老旧城区、老旧厂区、城中村和历史街区尤其重要，因为这些区域通常同时存在产权复杂、功能衰退、基础设施老化、公共服务不足和风貌保护压力。片区统筹可以把公益性项目与经营性项目、空间修复与功能导入、公共服务补短与存量资产运营结合起来，形成整体更新效益。

历史文化保护前置体现了山西城市更新的地方辨识度。条例第十四条提出建立“先调查后建设、先考古后出让”的保护前置制度，要求在城市更新专项规划、片区策划编制前开展城市文化遗产资源调查，并对拟实施更新区域开展文化遗产影响评价；第十五条进一步规定，对未列入保护名录的老城区、老街区、建构筑物和历史环境要素，也应在专项规划和片区策划中明确保护措施。这些规定将历史文化资源识别置于更新决策前端，有助于保护大量尚未进入正式名录但具有地方价值的城市空间。

“以用促保”构成山西历史文化型城市更新的重要方法论。条例第二十六条明确，涉及具有保护价值的空间地段、特色风貌区、建构筑物和历史环境要素的项目，应延续其布局特征和特色风貌；活化利用历史建筑、工业遗产时，应在保持传统格局、外观风貌和典型构件基础上，通过加建、改建和添加设施等方式适应现代生产生活需要。这为历史建筑、工业遗产和传统街区的活化利用提供了制度空间。山西未来应通过功能适配、公共服务嵌入、社区生活延续和适度产业导入，使历史文化资源在当代城市运行中保持持续生命力。

《条例》将显著提升山西城市更新的规范性和统筹性。随着专项规划、片区策划、项目实施方案和项目库制度的建立，各地城市更新项目需要具备更加清晰的规划依据、实施边界、主体责任、资金安排和运营方案。这将推动城市更新从分散申报走向系统谋划，从单项建设走向片区治理，从短期建设成效走向长期运营绩效。对市县政府而言，城市更新将成为统筹财政资金、土地政策、公共服务、历史文化和安全韧性的重要平台。

《条例》为社会资本参与和存量资产盘活提供了制度入口。条例第八条鼓励市场主体通过投资、建设、运营城市更新项目等方式参与城市更新活动；第三十条提出统筹利用中央和地方预算资金、超长期特别国债、地方政府专项债券等财政金融资源，并鼓励金融机构开展金融产品和服务创新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金、资产证券化产品和公司信用类债券。对于山西大量老旧厂区、闲置低效建筑和存量产业空间而言，多元投融资机制和用途转换政策将为功能再造提供支撑。

《条例》也对地方治理能力提出了更高要求。城市体检评估、片区策划、文化遗产影响评价、既有建筑安全检测、消防性能化设计、成本测算、权益分配和后期运营管理，都需要跨部门协同和高水平专业支撑。部分市县在技术队伍、数据基础、项目策划、资金统筹和公众沟通方面仍需补强。条例第三十六条提出建立城市更新专家委员会，并鼓励责任规划师、责任建筑师等专业技术人员参与城市更新工作，正是对这一能力短板的制度回应。

《条例》实施过程中的核心挑战集中在资金平衡、利益协调和长期运营。老旧小区改造、历史文化保护、地下管网更新、公共服务设施补齐、采煤沉陷区治理和生态修复等项目公共属性强、投资回收周期长，单个项目财务平衡压力较大。与此同时，多产权主体协商、居民补偿预期、商户经营影响、原企业资产处置和后期运营主体确定，也会影响项目推进效率。山西需要通过片区收益平衡、财政金融组合支持、社会资本规范参与和运营绩效评估，推动更新项目实现公共价值与可持续运营的统一。

山西宜尽快建立省级城市更新技术导则。导则应围绕城市体检评估、专项规划编制、片区策划深度、实施单元划定、项目实施方案格式、历史文化资源调查、文化遗产影响评价、既有建筑改造、老旧厂区更新、城中村改造、完整社区建设和项目绩效评估等内容形成统一技术要求。技术导则的重点在于为市县提供可操作的工作标准，使条例中的制度安排能够转化为具体流程、成果深度和审查依据。

山西应建立“城市体检—专项规划—项目库—资金安排”的联动机制。城市体检结果应作为专项规划编制、片区策划选择和项目库排序的重要依据，项目库则应成为财政资金、专项债、政策性金融和省级支持政策配置的基础平台。进入项目库的项目应明确问题来源、规划依据、实施主体、资金结构、公共效益、运营模式和绩效指标。通过这一机制，城市更新可以形成从问题识别到资金保障的闭环，提高公共资源投入的精准性。

山西应完善片区统筹和存量空间政策支持。条例第三十四条规定，为满足安全、环保、无障碍等标准增设必要附属设施时，新增建筑量可以不计入规划容积率；为补齐城市短板实施基础设施、公共服务设施、公共安全设施和老旧住宅成套化改造的，新增建筑规模可以在一定条件下不受规划容积率指标制约；第三十五条规定存量建筑在符合规划和管控要求前提下可以转换用途。山西应围绕养老托育、公共文化、社区服务、应急安全、创新办公、工业遗产活化和新型消费等方向，细化用途转换正负面清单和比例管控规则，增强存量空间再利用的政策确定性。

山西宜建立历史文化保护前置的实施细则。省级层面可制定城市更新历史文化资源调查导则和文化遗产影响评价技术规则，明确调查对象、价值评估、保护分级、成果表达和审查程序。市县层面可结合平遥、大同、忻州、太原、运城等不同类型城市，建立名录内资源严格保护、名录外资源审慎评估、普通老旧空间分类更新的工作机制。通过这一机制，历史文化资源可以从更新约束条件转化为片区定位、空间品质和城市特色塑造的重要基础。

山西城市更新应选择性吸收国内先进城市经验。上海在风貌保护和存量空间再利用方面积累了较成熟经验，深圳和广州在城市更新单元、利益统筹和市场主体参与方面具有探索价值，北京在老城保护、背街小巷治理和责任规划师制度方面形成了可借鉴做法，成都在社区生活圈、公园城市和消费场景营造方面具有启发意义。这些经验对山西具有参考价值，但山西更需要结合资源型地区转型、历史文化保护和民生补短形成地方化路径。

山西省会和区域中心城市应突出功能优化与片区综合更新。以太原为代表的中心城市，可重点围绕老旧片区复合更新、汾河沿线公共空间优化、老工业区转型、轨道交通站点周边综合开发和完整社区建设展开。更新重点应从单项环境改善拓展到公共服务补齐、交通组织优化、产业功能导入和存量资产运营。通过片区策划和实施单元统筹，中心城市可以形成更高质量的空间再组织模式。

历史文化资源富集城市应突出保护前置与活化利用。大同、平遥、忻州、运城等城市应把历史文化资源调查和文化遗产影响评价作为更新策划前提，重点处理历史街区保护、居民生活改善、旅游承载调控、传统商业延续和公共服务嵌入之间的关系。历史街区更新应更加重视原有街巷肌理、建筑尺度、地方生活和社区关系，避免简单景区化和同质化商业塑造。工业遗产活化则应综合考虑结构安全、污染治理、文化展示、产业植入和公共空间开放。

资源型城市和县城应突出安全治理、产业转型和民生补短。阳泉、朔州、吕梁、晋城等资源型城市可将老旧工矿区更新、低效产业用地盘活、采煤沉陷区治理、生态修复和新产业空间培育结合起来，推动传统生产空间向复合功能空间转化。县城更新则应以老旧小区改造、基础设施安全、公共服务设施补齐、适老化改造、口袋公园和慢行系统建设为重点。通过差异化实施路径，山西可以形成省会城市、历史文化城市、资源型城市和县城各具重点的城市更新格局。

城市更新应被纳入山西资源型地区高质量转型的整体战略。大量老旧厂区、低效用地、沉陷区和传统产业空间，既是城市发展中的存量负担，也是功能再造和产业转型的重要空间资源。未来研究应重点关注城市更新如何影响产业结构调整、人口吸引、公共服务均衡和城市竞争力提升。通过空间更新带动产业更新、治理更新和生活方式更新，是山西城市更新值得深化的理论与实践命题。

历史文化保护与城市活力提升之间需要建立更精细的评价机制。《条例》已经确立保护前置和以用促保原则，后续关键在于评估其实施成效。未来可围绕历史格局延续、传统街巷完整性、原住民生活延续、业态结构变化、旅游承载压力、文化真实性和社区认同等指标，建立历史文化型城市更新绩效评估体系。山西历史文化资源丰富，只有把保护成效和使用质量同时纳入评价，才能推动历史文化资源持续融入现代城市生活。

城市更新投融资机制仍需持续创新。山西城市更新项目中公益性内容占比较高，资金平衡难度较大，未来应深化专项债、政策性金融、财政奖补、贷款贴息、社会资本参与、资产证券化和REITs等工具的适用条件研究。不同类型项目应形成不同资金组合，老旧小区和公共服务补短项目侧重财政与专项债支持，具备稳定收益的公共设施和产业空间项目可探索资产运营和金融产品创新，片区综合更新项目则可通过经营性收益反哺公益性投入。

数字化治理将成为山西城市更新提质增效的重要方向。条例第七条提出充分利用数字化、网络化、智能化技术开展城市更新工作，建立统一的城市更新信息系统。山西可将城市体检、项目库、历史文化资源、地下管网、房屋安全、公共服务设施、居民诉求、审批进度和运营绩效纳入统一平台，形成动态感知、精准决策、过程监管和公众监督相结合的数字治理体系。通过提升问题识别能力、资源统筹能力和项目监管能力，从而增强城市更新的透明度和执行力。

《条例》体现了山西城市治理从项目推动走向制度建构的重要转向。《条例》以地方立法方式明确城市更新的基本原则、规划体系、实施机制、保障措施和监督要求，将城市更新置于高质量发展、人民城市建设、资源型地区转型和历史文化保护传承的综合框架之中。其制度价值集中体现在通过城市体检评估、专项规划、片区策划、实施单元、项目库管理和政策保障，建立城市更新全过程治理链条。

山西城市更新的关键在于把制度优势转化为实施能力。各地需要通过科学体检发现问题，通过专项规划明确方向，通过片区策划统筹资源，通过项目库衔接资金，通过实施方案明确责任，通过保护前置延续文脉，通过后期运营检验成效。只有形成这一闭环，城市更新才能真正从工程建设活动提升为城市治理能力。

山西城市更新的未来成效取决于公共价值、地方特色和长期运营的统一。城市更新应服务于群众生活改善、城市安全提升、历史文化延续、存量空间盘活和资源型地区转型，形成可持续的空间治理路径。《条例》已经提供了制度基础，后续需要省级配套政策、市县实施机制、专业技术队伍和公众参与体系共同发力，使城市更新成为山西现代化人民城市建设和高质量转型发展的重要支撑。